房产安抚委(房地产税“简并税种”当解重复征税难题)

近日，中国财税法学研究会顾问、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远建议，“将原来涉及房地产税所有的有关税种，如土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种及其有关税费全部精简合并为统一的房地产税一个税种，其他税种及其税费一律取消。简并税种有利于简化税制，避免重复征税，提高税收征管效率。”

前些年，围绕向居民自住房征收房产税还是物业税争执不下的时候，中央提出征收房地产税，当时有专家即解释说，房地产税是对目前涉及房产、地产的税收的大整合，那些零碎征收、重复征收的涉房涉地的税收以及一些合理收费，将会被整合到统一的房地产税中，房地产税不会增加太多的税负。这种说法当然有相当的安抚人心的作用，不过在整合简并中还是有很多需要解决的实际问题。

目前，直接针对住房和土地的税收，主要有如土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种，另外还有契税、印花税等。除了这些税之外，还有体量最大的土地出让金以及其他众多的收费。去年，全国土地和房地产相关税收中，土地增值税5642亿元，房产税2889亿元，城镇土地使用税2388亿元，耕地占用税1319亿元，四项税收总共12238亿元。而2018年全国卖地收入超6.5万亿元。

这些税费中，土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税以及土地出让金主要在房地产开发企业中征收，房产税则在持有环节由经营性房产承担。目前普通居民住房暂免征收房产税、土地增值税和土地使用税。如果将土地增值税、房产税、城镇土地使用税和耕地占用税整合成一种新的房地产税而不增加税负，那么，一年的税收大概也要1.2万亿元左右。但这是在对居民住房免征房产税、土地增值税和土地使用税的前提下的数字。正在拟议中的房地产税的核心问题是要向居民住房征收，那么，自住住房的居民一定不再免税，所以，这几个小税种整合转化而来的房地产税税负可能会有相当的提高。但这还没有把土地出让金考虑进去。如果再加上土地出让金，那么，房地产税一年的规模可能达到7.7万亿元，一跃而成为中国第一大税，远远超过增值税，不论城乡每年人均税负至少在0.5万元以上。这是完全不可负担的。可以想象，“简并税种”显然无法将土地出让金整合进去。所以，即使征收房地产税，也几乎不能指望它能取代土地出让金。最大的可能性是，土地出让金和房地产税同时并存，各自发展。

土地增值税或许无法整合到房地产税中。目前土地增值税在房地产企业中征收，在房地产的几个税种中，它是收入最多，对房企压力较大的一个税种。目前，国家立法规划是制定《土地增值税法》，针对土地增值税的立法正在征求意见之中。这意味着土地增值税必然是一个单独存在的税种。原因可能是，一是这是一个有巨大潜力，可能带来可观收入的税种，国家舍不得把它整合到房地产税中，影响收入。二是国家通过这种手段分享土地增值部分的利益，不让土地增值利益被房主等独享。三是作为增值税的一种，它在交易环节征收比较方便。四是土地增值税在持有环节征收确有困难。目前拟议中的房地产税是持有环节的税种，如果房主不出售住房，该住房的土地增值情况很难测算评估，税基不能确定。所以，土地增值税这个收入较高的税种，可能会单独存在而不被整合到房地产税中。

按照目前有关方面透露的消息，房地产税将按照市场评估价征收。城镇土地价值可能一直在提升，评估价当然会体现这种提升。房地产税按照这种不断提升的土地价格计税的话，无疑是在暗中征收土地增值税；但土地增值税却又是单独税种单独征收。这样就形成一种重复征税。还有，居民在出售住房缴纳土地增值税时，在持有环节暗中缴纳的土地增值税也无法被抵扣。这也是重复征税。当然，个人在出售住房的时候，还会发生土地增值税与个人所得税重复征税的情况。由此可见，如果土地增值税单独立法单独征收，那么，房地产税就不应按照市场评估价计税征收。

如果不能把土地增值税整合进去，“简并税种”的对象就只有房产税、城镇土地使用税和耕地占用税了。拟议中的房地产税下，住户个人不再享有城镇土地使用税的免税优惠。由此带来的关键问题是，城镇土地使用税与土地出让金存在严重的重复征收问题。土地出让金本来就是土地使用费，二者性质上没有什么本质区别。如果土地出让金不能取消，则土地使用税确实不应该由个人住房者逐年缴纳，因为他们已经一次性缴纳。如果土地出让金继续存在，土地使用税就不必由房主负担。这样，简并税种就只有在房产税和耕地占用税中进行了。

且看房产税。目前房产税只是针对经营性房产征收，而未来的房地产税也不会对个人自住房免税。按照目前的房产税的征收办法，从价计征的，其计税依据为房产原值一次减去10%~30%后的余值；从租计征的，以房产租金收入为计税依据。按照房产余值计征的，年税率为1.2%；按房产租金收入计征的，年税率为12%。房产税只是对于土地之上建筑物的征税，并不是对土地征税，所以，目前这种房产税的征收办法本身是不科学的。建筑物逐年折旧贬值，即使以当年购入时的价格打折后的余值征收，也没有体现出折旧贬值的客观事实。将房产税整合到房地产税中，显然应该考虑到房产贬值这样的因素。

总之，房地产税“简并税种”是一个比较理想的方案，意在解决重复征税这个大问题。但受制于客观现实和政策环境，简并整合会有很多难题。如果这些难题不能解决，那么，要么房地产税无法成立，不该征收；如果一定要征收，那么不妨直接将房产税经过重新认真修订，扩大到个人住户征收。毕竟土地是国有的，房主一次性缴纳土地出让金已经获得了土地的使用权，无需为土地纳税；土地增值的税收由单独的土地增值税解决；房主在居住期间合理负担的就只应该是不包括土地税的建筑物税即房产税。重复征税问题由此解决。

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